αποφαση του ΣΤΕ ΓΙΑ ΤΗΝ ΑΝΑΘΕΩΡΗΣΗ ΤΟΥ ΣΥΝΑΓΜΑΤΟΣ

Απόφαση της Ολομέλειας σε Συμβούλιο σχετικά με την αναθεώρηση του Συντάγματος Αριθμός 4/2007. Το Συμβούλιο της Επικρατείας σε Ολομέλεια και Συμβούλιο Ως προς την αναθεώρηση του άρθρου 100 του Συντάγματος: Ο έλεγχος της συνταγματικότητος των νόμων από τα δικαστήρια, ως ουσιώδες στοιχείο των μηχανισμών ελέγχου και των ισορροπιών, που χαρακτηρίζουν τα σύγχρονα δημοκρατικά πολιτεύματα, αποτελεί θεμελιώδη για το Κράτος Δικαίου θεσμό και συνιστά αναπόσπαστο συστατικό στοιχείο του ελληνικού δικαιοδοτικού συστήματος. Το σύστημα του διάχυτου και παρεμπίπτοντος ελέγχου της συνταγματικότητος των νόμων από τα δικαστήρια, που ισχύει στην Χώρα μας, θεμελιώθηκε νομολογιακά ήδη από τον 19 ο αιώνα, υπήρξε πρωτοποριακό για τον ευρωπαϊκό χώρο, ενσωματώνει μακρά και επιτυχή ιστορική παράδοση της ελληνικής εννόμου τάξεως, που αποβλέπει στην αποτελεσματική προστασία των ατομικών δικαιωμάτων των πολιτών και αποτυπώνεται πλέον και ρητά από το ισχύον Σύνταγμα (άρθρα 26 παρ. 3, 87 παρ. 2, 93 παρ. 4 και 100). Βασικά χαρακτηριστικά του συστήματος αυτού είναι η άσκηση του ελέγχου της συνταγματικότητος των νόμων από όλα ανεξαιρέτως τα Δικαστήρια, με την θέσπιση υποχρέωσεώς τους να μην εφαρμόζουν νόμο, το περιεχόμενο του οποίου είναι αντίθετο προς το Σύνταγμα (άρθρο 93 παρ. 4), η ανάθεση, από τον αναθεωρητικό νομοθέτη του 2001, στις Ολομέλειες των Ανωτάτων Δικαστηρίων της τελικής κρίσεως περί της αντισυνταγματικότητος διατάξεως τυπικού νόμου, με την πρόβλεψη υποχρεώσεως των Τμημάτων τους, όταν άγονται σε τέτοια κρίση, να παραπέμπουν το ζήτημα στην οικεία Ολομέλεια (άρθρο 100 παρ. 5) και η ανάθεση στο Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο (Α.Ε.Δ.) της αρμοδιότητος για την άρση αμφισβητήσεως για την ουσιαστική αντισυνταγματικότητα ή την έννοια διατάξεως τυπικού νόμου, σε περίπτωση εκδόσεως αντίθετων αποφάσεων από τα ανώτατα δικαστήρια (άρθρο 100 παρ.1 εδάφ. ε΄). Η επιτυχής πορεία του ισχύοντος συστήματος ελέγχου της συνταγματικότητος των νόμων από τα δικαστήρια οφείλεται στην αξιοποίηση των βασικών αυτών χαρακτηριστικών του και στον τρόπο ασκήσεως του σχετικού ελέγχου από αυτά. Ο τρόπος αυτός απονομής συνταγματικής δικαιοσύνης συνέβαλε στην εξοικείωση προς το σύστημα αυτό των φορέων της νομοθετικής και εκτελεστικής λειτουργίας και του νομικού κόσμου της Χώρας. Συνέβαλε επίσης στη συνειδητοποίηση από το κοινωνικό σύνολο της κυρίαρχης θέσεως των συνταγματικών κανόνων στην ελληνική έννομη τάξη και εμπεδώθηκε έτσι στον κοινό πολίτη το αίσθημα ότι με την άσκηση του ελέγχου αυτού απολαύει άμεσης προστασίας από τα Δικαστήρια. Για τους λόγους αυτούς, η Ολομέλεια, η οποία είχε ασχοληθεί και κατά το παρελθόν με την μεταβολή του ισχύοντος συστήματος ελέγχου της συνταγματικότητος των νόμων και την εισαγωγή στην ελληνική έννομη τάξη του θεσμού του Συνταγματικού Δικαστηρίου (Σ.Δ.), είχε αποκρούσει, ως μη σκόπιμη οιαδήποτε σχετική αναθεώρηση (πρακτικά 6/2000 και 4/2001), θεωρώντας ότι μία μεταβολή της τάξεως αυτής θα αναιρούσε τα βασικά αυτά χαρακτηριστικά του συστήματος, δεδομένου ότι θα αφαιρούσε από τα κατώτερα δικαστήρια την αρμοδιότητα, όταν ελέγχουν την συνταγματικότητα των νόμων, να μην εφαρμόζουν τις διατάξεις, που κρίνουν ως αντισυνταγματικές, με αποτέλεσμα την συρρίκνωση του ασκούμενου ελέγχου της συνταγματικότητος των νόμων. Ήδη, έξι μόλις χρόνια μετά την προηγούμενη Αναθεώρηση, προτείνεται εκ νέου η αναθεώρηση των σχετικών με το σύστημα ελέγχου της συνταγματικότητος των νόμων διατάξεων του Συντάγματος, με την καθιέρωση «ενός ενδιάμεσου συστήματος μεταξύ του διάχυτου και του συγκεντρωτικού ελέγχου…με ταυτόχρονη διατήρηση της αρμοδιότητας όλων των δικαστηρίων, όλων των βαθμών και δικαιοδοσιών, να ελέγχουν τη συνταγματικότητα του εφαρμοστέου κανόνα δικαίου, με την παράλληλη όμως υποχρέωσή τους, να παραπέμπουν το ζήτημα της αντισυνταγματικότητας που τυχόν ανακύπτει στην Ολομέλεια του οικείου Ανωτάτου Δικαστηρίου». Ωστόσο, με την πρόταση αναθεωρήσεως εισάγεται, κατ’ ουσίαν, συγκεντρωτικός έλεγχος της συνταγματικότητος του νόμου και καταργείται ο διάχυτος. Τούτο δε διότι, ενώ ο Αναθεωρητικός νομοθέτης διατηρεί τον διάχυτο έλεγχο μόνο για την επιβεβαίωση της συνταγματικότητος του νόμου, αντιθέτως, αφαιρεί, την συμφυή, προς τον έλεγχο τούτο, αρμοδιότητα του φυσικού δικαστή, να μην εφαρμόσει το νόμο, που κρίνει αντισυνταγματικό και τον υποχρεώνει να παραπέμψει το ζήτημα προς οριστική επίλυση στο προτεινόμενο να ιδρυθεί Συνταγματικό Δικαστήριο, στη συνέχεια δε να υιοθετήσει την λύση που θα δοθεί από αυτό. Η ίδρυση όμως Συνταγματικών Δικαστηρίων σε άλλες χώρες υπήρξε, κατά κανόνα, αποτέλεσμα βαθιάς θεσμικής κρίσεως ή ακόμη και καταρρεύσεως του υφισταμένου πολιτικού συστήματος και απέβλεπε είτε στην θέσπιση, είτε στην ενίσχυση του ελέγχου της συνταγματικότητος των νόμων. Επομένως, η πρόταση για την ίδρυση Συνταγματικού Δικαστηρίου στην Χώρα μας - ενός ξένου προς την ελληνική συνταγματική παράδοση και ιστορία θεσμού - η οποία κατατίθεται σε εποχή ομαλού πολιτικού βίου, χωρίς μάλιστα να διευκρινίζεται ούτε η συγκρότησή του, ούτε ο τρόπος αναδείξεως των μελών του, στοιχειοθετεί την ριζικότερη δυνατή ανατροπή στο ελληνικό δικαιοδοτικό σύστημα και άγει σε περιορισμό του ελέγχου της συνταγματικότητος των νόμων από τα Δικαστήρια (πρακτικό 5/2006). Πέραν αυτών, η προτεινόμενη λύση δεν θα οδηγήσει σε βελτίωση και επιτάχυνση της απονομής της δικαιοσύνης. Αντίθετα, θα περιπλέξει σε μεγάλο βαθμό το σύστημα και θα έχει ως αποτέλεσμα μεγάλη καθυστέρηση στην ολοκλήρωση της δίκης, δεδομένου ότι τα δικαστήρια, στις περιπτώσεις κατά τις οποίες θα θεωρούν το νόμο ως αντισυνταγματικό, θα πρέπει να διατυπώσουν προδικαστικό ερώτημα στο Συνταγματικό Δικαστήριο. Η περιπλοκή μάλιστα αυτή αναμένεται να επιταθεί, ενόψει της διαρκώς αυξανόμενης επιρροής της νομολογίας του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (Ε.Δ.Δ.Α.) και του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (Δ.Ε.Κ.). Ειδικά δε σε ό,τι αφορά στο Δ.Ε.Κ., επιβάλλεται να υπογραμμισθεί ότι, κατά την πάγια νομολογία του, η αρμοδιότητα υποβολής προδικαστικών ερωτημάτων σε αυτό δεν επιτρέπεται να ανατίθεται σε ένα μόνο εθνικό δικαστήριο, έστω κι αν αυτό είναι Συνταγματικό. Εν όψει αυτών, η Ολομέλεια, επισημαίνει, για μία ακόμη φορά, ότι η ίδρυση Συνταγματικού Δικαστηρίου με την πιο πάνω αρμοδιότητα άγει σε περιστολή του ελέγχου της συνταγματικότητος των νόμων από τα Δικαστήρια, δεν συνιστά βελτίωση του ισχύοντος συστήματος, αλλά ανατροπή της υφισταμένης ισορροπίας εις βάρος του Κράτους Δικαίου (πρακτικό 5/2006) και εκφράζει, ομοφώνως, την αντίθεσή της στην μεταβολή του ισχύοντος συστήματος ελέγχου της συνταγματικότητος των νόμων και την ίδρυση Συνταγματικού Δικαστηρίου. Ως προς την αναθεώρηση των άρθρων 98 παρ.1 εδάφ. β΄, 95 και 20 παρ. 1 του Συντάγματος: Οι αρμοδιότητες του Συμβουλίου της Επικρατείας και του Ελεγκτικού Συνεδρίου επί των υποθέσεων δημοσίων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών οριοθετούνται επαρκώς από τις οικείες συνταγματικές διατάξεις, όπως αυτές έχουν ερμηνευθεί με την 20/2005 απόφαση του Ανωτάτου Ειδικού Δικαστηρίου. Τυχόν δε ερμηνευτικά προβλήματα μπορούν κάλλιστα να αντιμετωπισθούν είτε από την νομολογία, είτε από τον κοινό νομοθέτη. Εξ άλλου, η ίδρυση ειδικών Τμημάτων στο Συμβούλιο της Επικρατείας και το Ελεγκτικό Συνέδριο για τις προαναφερθείσες κατηγορίες υποθέσεων, ως ρύθμιση οργανωτικού χαρακτήρος, πρέπει να αφήνεται στην αρμοδιότητα του κοινού νομοθέτη και να μην ρυθμίζεται ευθέως από το ίδιο το Σύνταγμα. Επομένως, η Ολομέλεια κρίνει, ομοφώνως, ότι δεν είναι σκόπιμη η αναθεώρηση των διατάξεων των άρθρων 95 και 98 παρ. 1 εδ. β΄ του Συντάγματος. Σε ό,τι αφορά στην προτεινόμενη αναθεώρηση του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγματος, με σκοπό την συνταγματική κατοχύρωση του δικαιώματος προσωρινής δικαστικής προστασίας, επισημαίνεται ότι η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας έχει ήδη δεχθεί από το έτος 1993 ότι το δικαίωμα αυτό είναι συνταγματικής τάξεως (Ε.Α. 718/1993). Η προτεινόμενη τέλος αναθεώρηση της προαναφερθείσας συνταγματικής διατάξεως με σκοπό την παροχή δυνατότητος στον κοινό νομοθέτη να θεσπίζει εύλογο χρόνο, εντός του οποίου θα πρέπει να παρέχεται η προστασία αυτή, αλλά και η εν γένει δικαστική προστασία, προκειμένου να ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις της ΕΣΔΑ, δεν ενδείκνυται. Τούτο διότι η επίκαιρη απονομή της δικαιοσύνης, που αποτελεί ουσιώδες στοιχείο του Κράτους Δικαίου, δεν επιτυγχάνεται με την επιβολή προθεσμιών, εντός των οποίων ο δικαστής οφείλει να επιτελεί τα καθήκοντά του, αλλά με την λήψη των κατάλληλων νομοθετικών και διοικητικών μέτρων, σε σχέση με το ανθρώπινο δυναμικό και την υλικοτεχνική υποδομή, κατά τρόπο που να εξασφαλίζεται η άρτια οργάνωση και λειτουργία του συστήματος παροχής έννομης προστασίας από τα δικαστήρια, η οποία αποτελεί πρωταρχικό καθήκον της Πολιτείας. Επομένως, η Ολομέλεια κρίνει, ομοφώνως, ότι η αναθεώρηση του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγματος δεν είναι σκόπιμη. Σε σχέση με τις δυο αυτές αναθεωρητικές προτάσεις επισημαίνεται επιπλέον και τούτο: Τα τελευταία χρόνια, η εξέλιξη της νομοθεσίας (ν. 2522/1997, άρθρο 35 του ν. 2721/1999) και της νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας έχει οδηγήσει σε σημαντική βελτίωση του συστήματος παροχής έννομης προστασίας σε κρίσιμους τομείς, όπως είναι η προστασία του περιβάλλοντος, η διαδικασία αναθέσεως δημοσίων συμβάσεων κ.λπ., που ρυθμίζονται σε σημαντικό βαθμό και από το κοινοτικό δίκαιο. Η θέσπιση, επομένως, συνταγματικών ρυθμίσεων οργανωτικού ή δικονομικού χαρακτήρος, οι οποίες ενδεχομένως θα δυσχέραιναν το δικαιοδοτικό έργο στους ανωτέρω τομείς και θα προκαλούσαν τριβές μεταξύ εθνικής και κοινοτικής έννομης τάξης, θα πρέπει οπωσδήποτε να αποφευχθεί. Τέλος, ως προς την αναθεώρηση των άρθρων 24 και 117 του Συντάγματος: Οι διατάξεις του άρθρου 24 παρ. 1 του Συντ. (όπως αναθεωρήθηκε το 2001), σε συνδυασμό με τις διατάξεις του άρθρου 117 παρ. 3 και 4 συνιστούν επαρκές και αποτελεσματικό πλαίσιο, πρόσφορο για την διαρκή προστασία και διαχείριση των δασών και δασικών εκτάσεων, δηλαδή του δασικού πλούτου της Χώρας, που αποτελεί ένα από τα κυριότερα συστατικά στοιχεία του φυσικού περιβάλλοντος. Ο συνταγματικός νομοθέτης, ήδη από το 1975, θέσπισε τους θεμελιώδεις κανόνες που εγγυώνται την προστασία των δασικών οικοσυστημάτων, παρέχοντας ισότιμη προστασία στα δάση και τις δασικές εκτάσεις και απαγορεύοντας, καταρχήν, την μεταβολή του προορισμού τους, επέτρεψε ωστόσο την αλλαγή χρήσεως δασών και δασικών εκτάσεων, όταν προέχουν λόγοι επιτακτικού δημοσίου συμφέροντος. Με την πρόσφατη δε αναθεώρηση του Συντάγματος (2001) αναγνωρίστηκε η υποχρέωση του Κράτους να καταρτίσει δασολόγιο, προκειμένου να αποτυπωθεί σ’ αυτό το σύνολο του κατά τα ανωτέρω προστατευόμενου δασικού πλούτου της Χώρας. Εξάλλου, το μεγαλύτερο μέρος των δικαιωμάτων και εγγυήσεων που απορρέουν από τις ισχύουσες συνταγματικές ρυθμίσεις θεμελιώνεται πλέον αυτοτελώς στο διεθνές και ευρωπαϊκό κοινοτικό δίκαιο (πρωτογενές και παράγωγο), το οποίο εμπλουτίζεται διαρκώς με εξειδικευμένους περιβαλλοντικούς κανόνες. Έτσι, έχει καθιερωθεί δεσμευτικό πλαίσιο περιβαλλοντικού δικαίου, διαρκώς εξελισσόμενο, με κεντρικό, πάντως, άξονα την αυστηρή και αμιγή προστασία του φυσικού περιβάλλοντος, ιδιαιτέρως δε των δασών, προς το οποίο υπάρχει διαρκής υποχρέωση συμμορφώσεως. Με την πρόταση αναθεωρήσεως των παραγράφων 1 και 2 του άρθρου 24 του Συντάγματος διασπάται το ενιαίο αυτό προστατευτικό καθεστώς, εφόσον οι δασικές εκτάσεις αποσπώνται από αυτό και συνδέονται ευθέως με την χωροταξία και την πολεοδομία, κατά την έννοια της παρ. 2 του άρθρου 24 του Συντάγματος. Η αναγόρευση όμως σε λόγο δημοσίου συμφέροντος, ισότιμο με εκείνο της προστασίας των δασικών εκτάσεων, της διαθέσεώς τους για οικιστικές ή άλλες ασύμβατες προς τον χαρακτήρα τους χρήσεις (τουριστικές, βιομηχανικές κ.λπ.), θα επιφέρει, σε περίπτωση υιοθετήσεως της σχετικής αναθεωρητικής προτάσεως, ουσιώδη και αυταπόδεικτη συρρίκνωση της συνταγματικής προστασίας του συνόλου των δασικών εκτάσεων. Τούτο δε παρά το γεγονός ότι οι δασικές εκτάσεις, κατά τις παραδοχές της επιστήμης, αποτελούν σημαντικό τμήμα των δασικών οικοσυστημάτων της Χώρας με ισότιμη συμβολή στην οικολογική ισορροπία και την διατήρηση της βιοποικιλότητας. Εξάλλου, με την προτεινόμενη εκ παραλλήλου αναθεώρηση του άρθρου 117 παρ. 3 του Συντάγματος, επιχειρείται επέμβαση στο δίκαιο των αποδείξεων του δασικού χαρακτήρα μιας εκτάσεως (αποκλεισμός χρήσεως διαθέσιμων αποδεικτικών στοιχείων, λ.χ. αεροφωτογραφιών, χαρτών, προγενεστέρων του έτους 1975), με αποτέλεσμα τον περιορισμό του πεδίου εφαρμογής των παγίων ουσιαστικών ρυθμίσεων του άρθρου 117 παρ. 3 του Συντάγματος. Με τις διατάξεις αυτές επιβάλλεται η αποκατάσταση του δασικού χαρακτήρα δασών και δασικών εκτάσεων που καταστράφηκαν πριν ή μετά το 1975. Κατ’ ανάγκην, περιορίζεται ταυτοχρόνως το πεδίο εφαρμογής και των λοιπών ουσιαστικών ρυθμίσεων της δασικής εν γένει νομοθεσίας, αφού οι σχετικές διατάξεις θα αφορούν πλέον μόνο στα υφιστάμενα μετά το 1975 δάση (στην πραγματικότητα δε στα υφιστάμενα μετά το 1978 δάση, ελλείψει αεροφωτογραφιών του έτους 1975). Περαιτέρω, με την αναδρομική αυτή άρση της συνταγματικής προστασίας των δασών, μετά την πάροδο 30 και πλέον ετών εφαρμογής του Συντάγματος και της σχετικής δασικής νομοθεσίας και πριν την κατάρτιση δασολογίου, παρέχεται, το πρώτον, νομικό έρεισμα για την ανατροπή εννόμων σχέσεων τόσο διοικητικών (ανάκληση πράξεων αναδασώσεως και άλλα), όσο και ιδιοκτησιακών (σχετικών με τη δημόσια κτήση των δασών), που έχουν αναπτύξει τις έννομες συνέπειές τους στο χρόνο, έχοντας βασισθεί σε προγενέστερα του 1975 αποδεικτικά στοιχεία. Με το ίδιο νομικό έρεισμα, αποχαρακτηρίζονται αυτομάτως δάση που καταπατήθηκαν ή αποψιλώθηκαν παρανόμως στο παρελθόν, ακόμη δε και αυτά που έτυχαν αυθαίρετης οικιστικής ή άλλης αξιοποιήσεως, κατά παράβαση της ανέκαθεν ισχύουσας (και προ του 1975) απαγορεύσεως ανοικοδομήσεως των δασών κατά τη κοινή δασική νομοθεσία. Η «νομιμοποίηση» όμως τέτοιων διαχρονικώς παρανόμων καταστάσεων δεν ενδείκνυται να αποκτήσει συνταγματικό έρεισμα. Ενόψει αυτών, η Ολομέλεια εκφράζει, για μία ακόμη φορά, την αντίθεσή της στη μεταβολή του ισχύοντος συνταγματικού πλαισίου προστασίας των δασών (άρθρα 24 και 117 παρ. 3 και 4 του Συντάγματος).